解放軍文職招聘考試中國中央地方關系的演變-解放軍文職人員招聘-軍隊文職考試-紅師教育
發(fā)布時間：2017-05-13 17:36:01在當前從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，如何正確處理中央地方關系是一個極為重要的問題。中國歷史上長期是一個單一制的中央集權制國家。在秦代以來的兩千多年時間里，中央與地方的行政關系經過不斷的調整，既取得了極其豐富的歷史經驗，也出現(xiàn)了多次反復的沉重教訓。在新中國建立后的五十年間，中央地方關系也同樣經歷過一再調整，其主要特點是集權與放權的多次反復。中央地方關系體現(xiàn)在政治（包括立法、行政、司法權力的分配，但主要是行政權）、經濟（主要是財政權）、軍事（主要是軍隊指揮權）等方面，但核心在政治方面。中央與地方的行政關系的核心是行政權力的分配問題，其次是雙方的職能配置。歷代中央地方關系演變中央與地方兩相對立并出現(xiàn)明確的行政關系，是在春秋后期。其時新出現(xiàn)的地方組織 縣，由諸侯國的國君親自管理，并不分封給大夫，這一新制度標志著中央集權方式的出現(xiàn)。從春秋戰(zhàn)國之際到秦始皇統(tǒng)一天下，并把郡縣制推行到全國范圍內，經過了大約五百年的時間，因此中國中央集權制國家的形成具有深厚的歷史背景與堅實的社會基礎。從實質上說來，所謂中央集權制指的是中央政府和地方政府的一種分權形式。中央政府把全國領土劃分成不同層級的行政管理區(qū)域，在各個區(qū)域內設置地方政府，并分配或授于地方政府以一定的行政、軍事、財政、司法等權力。中央地方關系實質上就是指這兩種權力之間關系一、秦漢魏晉南北朝時期中國地方制度的基本原則在秦代已經確定，而后遵行千百年不改其實質。秦代中央地方關系最主要的特點有：（一）地方政府只分郡縣兩層，便于中央政權直接控制。（二）地方官員由皇帝直接任命。（三）對地方官員有嚴格的監(jiān)察制度，每郡設監(jiān)御史。西漢初年在部分地區(qū)，建立與商周時期實質不同而形式相似的封國制度，在行政上與經濟上取得一定的分權。這種權力有礙中央集權，因此不斷被削奪，直至名存實亡。西漢中期以后，地方制度又回到實質上的郡縣制。西漢在加強中央集權方面還有兩方面措施。一是縮小郡的幅員，二是建立有效的監(jiān)察體系。兩漢時期雖然嚴密控制地方，但對于地方官仍給予較大的自主權，如郡太守作為一郡的行政長官，不但具有行政全權，而且還集司法、財政、銓敘、軍事權力于一身。東漢末年，地方多事，作為監(jiān)察區(qū)的州變成為政區(qū)，刺史成為地方官。州的地域范圍遠遠大于郡，刺史又集政、財、軍大權于一身，中央權力被嚴重削弱，形成軍閥割據(jù)的局面。隨之而來的魏晉南北朝時期一直是分裂割據(jù)，戰(zhàn)爭頻仍的局面。在戰(zhàn)爭時期，地方官常有便宜從事的權力，容易形成地方分權較強的形勢。與此同時從東漢末年已經形成的州郡縣三級制又因管理層級增加，上下阻隔較大，更使中央集權有所削弱。所以魏晉南北朝時期大體是一個弱中央強地方的時期。二、隋唐時期隋代重新統(tǒng)一天下，恢復中央集權：改革地方政府結構。使州郡縣三級地方政府重新簡化為州縣兩級。取消地方官對僚屬的銓敘權。兵民分治。唐代政區(qū)承隋而來，但州劃得比隋郡還小，完全消除了地方產生割據(jù)的物質基礎。唐代將使職與差遣制度普遍化。秦代以來的職與官開始分離。許多臨時性的工作一結束，職務也就撤消。后來有些固定性的工作也不設置固定的職位，不任命固定的官員，而以使職充任。這是防止地方官員掌握某種重要權力形成過強地方分權的措施。唐代中央政府還采取了一系列集權措施：建立朝集制度，其主要任務是上京述職并回地方傳達重要詔令。這是中央集權發(fā)達的標志。完善選官制度：為了有效地控制地方，皇帝常常直接任命低級的地方官員。制定地方行政組織的等第，以便官員升遷有序，將縣分為赤畿望緊上中下，將州分為輔雄望緊上中下?？己酥贫葒烂?。地方官的政績由皇帝直接掌握。同時還有監(jiān)察官員經常往返于中央與地方之間，隨時將地方官員的治績或過失向中央?yún)R報，以便做出獎懲決定。三、宋時期：安史之亂以后，唐代出現(xiàn)地方藩鎮(zhèn)割據(jù)的現(xiàn)象。唐代的覆亡，造成了五代十國的分裂局面，其教訓就是 君弱臣強 ，實際上即是弱中央，強地方。宋代的統(tǒng)治者特別注意接受唐代覆亡的教訓，在加強中央集權方面設計出一整套改革方案來。首先是地方政府結構的創(chuàng)新，其核心就是將高層地方政府的權力分散，不設路一級的單一長官，將這一級政府的權力分散在轉運使（主管財賦）、提點刑獄使（掌司法）、安撫使（管治安）、提舉常平使（管平抑物價）身上。同時規(guī)定州有直達上奏權，使路一級政府虛化。其次，派遣中央朝官擔任地方官員。以知州代替刺史，以知縣代替縣令。行政區(qū)劃在理念上變成是中央官員的施政分區(qū)，地方官員在形式上變成中央官員。第三，重使職差遣，輕固定官職。唐代使職是因事而設，事畢即罷。宋代卻主要依靠使職進行正常工作，而閑置正式官員。這些使職由皇帝隨意調遣，不致養(yǎng)成地方勢力，不致向中央分權。第四、改變監(jiān)察方式。一方面是逐級監(jiān)察，即以中央御史臺察路級政府，以路級政府察州縣長官。其次同級之間的互相監(jiān)察，如路級政府分為諸監(jiān)司，有互察之法。第三是地方政府長官的副手也有監(jiān)察正職的作用，如通判對知州的權力就有很大的制約權。宋代中央地方關系還有一個注意的傾向，那就是在財政方面中央高度集權，同時在地方路一級政府中，以主管財賦的轉運使司最為重要，后來甚至以轉運使為一路的主要官員。上述措施的實行，保證了空前的高度中央集權，最明顯的好處是自宋代以后，中國再未曾出現(xiàn)過分裂割據(jù)的局面。但弊病也很明顯，那就是宋代的積弱。兵眾而不能打仗，官冗而辦事效率低。宋代統(tǒng)治者以為自己中央集權的措施是輕重相維的典范，其實是內重外輕的極致。四、元明清與民國時期元代仍以中央集權為主，最主要特點是以行省制作為中央控制地方的樞紐。行省本為中央政府組織的派出機構，后來又逐漸兼具最高一級地方政府的職能。作為中央派出機構，它將地方的權力集中于自己手中，相當于是集中于中央政府。中央政府只要嚴密控制全國十個左右的行省，就等于控制了全國。作為地方政府，它是一級有實權的政府，元代路府州縣等級地方政府，在財政、軍事方面幾乎不享受任何分權的好處，一切權力都集中于行省。因此元代中央與地方之間在財政與軍事方面的權力分配體現(xiàn)在朝廷與行省之間。為了防止行省因為權力過大而成為割據(jù)勢力，朝廷在幾個方面采取了必要的措施。一是在地域上使行省的區(qū)劃與山川形便的原則相脫離。二是在事權方面行省內部實行多頭負責制，事務通過圓署會議議定，由專職官員執(zhí)行。行省負責官員中，常常是蒙古人、色目人與漢人交參使用，使之互相牽制。三是對行省的權力進行嚴格而具體的限制。如行省雖有總領財賦權力，但支用權被限制在一千錠以下。司法方面，行省不得擅行誅殺。軍事方面，各地戍兵布置、調遣，始終由朝廷直接掌握。四是對行省的監(jiān)察嚴密有效。元代對地方政府的監(jiān)察工作由在中央的御史臺和在江南、陜西的二個行御史臺，以及錯置于行省內的二十二個道肅政廉訪司所組成。中央政府牢牢控制行省權力，又通過行省以控制地方來實現(xiàn)的。明清兩代情況有所不同。明代最高一級地方政府學習宋代路的做法，將事權分散于都（都指揮使司，掌軍事）、布（布政使司，掌民政）、按（按察使司，掌司法）三司手中。此外地方無權任免官吏。而且重要官員都要皇帝親自批準。地方用人權已經無存。從明代開始，發(fā)展出一種以題、奏疏請示皇帝，而后由皇帝批準執(zhí)行（或留中、不準）的工作方式。這種方式使地方的行政權力更進一步縮小。明代軍制的改革使地方軍權減少到最低限度。在司法方面明代也體現(xiàn)了高度的中央集權，如死刑的決定權就直接掌握在皇帝手中。監(jiān)察系統(tǒng)的完善也體現(xiàn)了中央集權的力度。明代中央對地方的監(jiān)察權威性很高。由中央派出的巡按尤其具有幾乎無上的權力，同時明代的監(jiān)察體制系統(tǒng)嚴密，監(jiān)察網(wǎng)覆蓋面極廣，無孔不入，任何官員無不在此一網(wǎng)中，效率極高。清代中央地方關系的基本特點是以明代為基礎而作進一步的改進。明代后期發(fā)展起來的總督、巡撫制度，介于地方政府與中央官員之間，到清代更發(fā)展為督、撫分寄制的中央集權。一方面，督撫的轄區(qū)逐漸調整到與省的范圍相一致，總督或巡撫成為地方最高一級政府的長官。另一方面，督撫又佩帶欽差式的關防，代表朝廷監(jiān)臨地方。其權力是皇帝所分寄，故直接向皇帝負責，一般不受中央各部院指揮。這樣一來，省級行政區(qū)劃在明清兩代之間沒有實質性的變化，但政府層級卻有較大差別。在明代以前，一級政區(qū)對應一級政府，但在清代卻不同。三級政區(qū)（省-府-縣）卻對應五級政府（督、撫--藩、臬--道員--知府-知縣）。由下而上的公文要層層呈遞，由上而下的指示要層層下達，不準越級，嚴密控制。民國建立，雖然使二千余年的皇帝專制制度廢于一旦，但中央集權的趨勢并沒有根本的改變。民國初年，地方行政制度有重大變化，廢府（州、廳）存縣，同時在省與縣之間設正式政區(qū) 道。北洋軍閥政府雖欲集權于中央，但其時勢有未能。南京國民政府時期，中央集權制又重新得到恢復，地方政府一時成為省縣兩級制，回到秦代的面貌。但兩級制實行起來有明顯的困難。三十年代國民黨政府開始剿共時，采取了一種新型的地方政府形態(tài)，即在省以下設一派出機構，稱為專員公署，以之管理部分縣的行政事務，克服了一省管理數(shù)十縣，幅度過大的弊端。新中國成立以來中央地方關系的變遷中央政府對于中央集權與地方分權關系的調節(jié)，一方面是從國民經濟發(fā)展的需要出發(fā)，另一方面，則取決于黨政關系和政治形勢的發(fā)展。但在改革開放以前，后者的作用一直居于主要方面。改革開放后，隨著 發(fā)展是硬道理 的思想越來越深入人心，這種調節(jié)就主要取決于國民經濟發(fā)展的現(xiàn)實要求，從而使中央地方關系的調節(jié)逐步走上良性的循環(huán)。一、初創(chuàng)時期（1949-51）：建國初，中央政府的形式尚未成型。中央人民政府委員會，具有國家權力機關和國家行政機關雙重性質。地方行政建制，也尚未成形。既在省以上設立大行政區(qū)，又在縣與鄉(xiāng)之間加上區(qū)一級政府。二、規(guī)范時期（1952 55）：在經濟恢復時期以后，規(guī)范化的意識開始出現(xiàn)。大行政區(qū)人民政府或軍政委員會先改為行政委員會，后來連這一機構也取消了。第一部憲法和地方政府組織法正式頒布實行，設立國家主席作為國家元首，設立最高權力機關 全國人民代表大會，國務院成為國家最高行政機關，中央地方關系明顯趨向于中央集權。三、放權時期（1956 59）：在中央高度集權的體制下，形成條條專政，從而限制了地方，管死了企業(yè)。1956年毛澤東發(fā)表《論十大關系》，傾向于向地方適當放權，強調發(fā)揮中央和地方兩個積極性。中央企事業(yè)單位從1957年的9300多個驟減至第二年的1200多個，下放了88%。四、集權時期（1959 61）：由于權力下放過猛、過多、過散，中央政府對地方失控，全國的經濟與社會發(fā)展陷入無序狀態(tài)。為了扭轉這種混亂局面，中央在59年上半年，開始調整，收權。加上 大躍進 運動的徹底失敗，國民經濟處于困難時期，十分需要全國統(tǒng)一協(xié)調，因此從60年起，中央進行大收權。中共中央首先決定在全國范圍內重新建立六個中央局，作為黨中央的派出機構，加強對各省市自治區(qū)黨委的領導。黨中央規(guī)定這次收權的原則是 大權獨攬，小權分散 。鐘擺又擺回到中央高度集權狀況。五、黨集權時期（1961 65）。50年代末的縱向放權是將一部分屬于中央政府及其所轄部門的權力下放給地方，而60年代前期的縱向收權并不是將權力收歸中央政府及其所屬部門，而是收歸黨的系統(tǒng)。這是政治與行政體制在50年代后期進行縱向行政放權的同時，開始進行橫向政治集權、建立黨政不分體制的必然結果。而且各大區(qū)在設立黨的中央局后，并未相應設立同級政府派出機構，在這一級，黨政完全一體。1964年，毛澤東提出，在一切部門中都必須實行黨委領導的制度。從此各政府部門和企事業(yè)單位的行政事務管理權，均由本部門本單位的黨組或黨委統(tǒng)攬。中央與地方、地方與地方之間的政府行政關系完全被黨內的組織關系所取代，中央集權的實質就是黨中央集權。再進一步變成黨中央主席集權。六、失范時期（1966-76）。文化革命開始以前，毛澤東就已再次提出權力下放問題。1969年，他指示把鞍山鋼鐵公司下放給遼寧省。70年底，又提出兩個積極性的觀點。這一時期，國家行政的運轉處于極不正常的狀態(tài)。文化大革命使國家的政治與行政體制嚴重癱瘓，黨中央雖高度集權，但是地方卻處于無政府狀態(tài)，國民經濟也因此面臨嚴重危機。為了使經濟形勢好轉，不能不采取下放權力的措施。從70年起在 打倒條條專政 的口號下，又進行了一次并不成功的大規(guī)模權力 下放──回收 的循環(huán)。70年中央各民用部門的企事業(yè)單位由1965年的一萬有余下降到五百多個。但是過快的大規(guī)模的權力下放，使經濟生活陷入混亂，出現(xiàn)了與五十年代末同樣的弊病。1971年 九一三事件 以后，中央逐步收回了大軍區(qū)對省、市、自治區(qū)實行一元化領導的權力，1973年，鄧小平恢復工作后，又有計劃地收回了一些不應下放的管理權，加強國家對經濟生活的集中統(tǒng)一領導。七、調整時期（1977 79）。文化大革命結束后，為了扭轉經濟上的混亂局面，從７７年開始，進一步調整中央與地方的財政關系。首先，加強了鐵路、郵電、民航等部門的集中統(tǒng)一領導。其次調整了一部分工業(yè)企業(yè)的隸屬關系。把在文化革命中下放的一批大型骨干企業(yè)陸續(xù)上收；雖然鄧小平對毛澤東在文化大革命時期的理論、路線、方針、政策作了根本性的調整，但在中央地方關系方面，他基本上繼承了毛澤東向地方下放權力的思想。八、改革時期（1980-- ）。對中央與地方及地方與地方的政府間關系進行了較大的調整：1)1982年新憲法和地方人大與政府組織法，以列舉的方式，規(guī)定了中央與省級政府之間，各級地方政府之間的職權范圍。２）改革過去的一級立法體制，明確規(guī)定我國的兩級立法體制，擴大了省市自治區(qū)國家權力機關的立法權。３）1980年推出了 劃分收支、分級包干 的財政管理體制４）擴大城市政府經濟管理權限，由中央部屬和省屬的企業(yè)原則上都下放給所在城市管理。另外通過地市合并，市管縣的改革，擴大城市的行政管理范圍，對某些中心城市實行計劃單列，擴大中心城市的經濟管理權。這一時期還有一個重要的根本性的變化值得注意，那就是地方性法規(guī)被賦于沖破現(xiàn)行法律政策體制藩籬的功能，一旦地方政府的政策選擇對于該地方的發(fā)展有決定性作用時，地方分權的意義就不在局限于行政性分權的范疇，而進入政治性分權的領域。而根據(jù)過去的原則，制定地方法規(guī)應以 和國家憲法、法律、政策、法令不抵觸 為前提，因此這一重大變革帶有根本性的意義。這一時期的改革總體上有利經濟發(fā)展。但新體制的全面確立跟不上經濟的發(fā)展，加上政企關系一直沒有理順，結果在中央向企業(yè)和地方放權以后，出現(xiàn)了地方勢力擴大，中央權力縮小，權威流失的現(xiàn)象。中央因控制資源有限，對社會的宏觀調控能力削弱。中央地方關系走入一個誤區(qū)。為了擺脫這一局面，中央決心在推動市場經濟的基礎上，從根本上改變調節(jié)中央與地方關系的模式，在分稅制的基礎上確立新型的中央與地方關系。從94年起，政府間關系出現(xiàn)了全面再造時期。95年確立了社會主義市場經濟的方向，市場經濟開始成為調節(jié)國民經濟發(fā)展的杠桿，并直接影響中央地方關系。此后，中央又加強了宏觀調控的力度，尤其在金融方面，采取了嚴格的集權措施。但是在市場經濟條件下如何處理中央地方關系，目前還是處于摸索過程中。
解放軍文職招聘考試淺析和諧地方政府間關系的構建-解放軍文職人員招聘-軍隊文職考試-紅師教育
發(fā)布時間：2017-05-14 10:34:21淺析和諧地方政府間關系的構建自20世紀80年代以來，隨著全球性的經濟市場化和地方分權化發(fā)展趨勢，地方政府間關系已經成為各國行政改革普遍關注的重要領域。所謂地方政府間關系，是指為了執(zhí)行公共政策或提供公共服務，地方政府間所形成相互關系的互動和機制。地方政府間關系的主角是地方政府，它是地方政府間的一種水平的靜態(tài)或動態(tài)的互動關系。這種互動是以沖突對抗，還是以協(xié)調合作的方式表現(xiàn)出來，不僅對地方的政治、經濟和文化發(fā)展具有重要的影響，而且對社會的和諧與進步也具有重要的作用。1 當代地方政府間關系的兩種形態(tài)：競爭與合作政府間關系有縱向和橫向之分。如果說政府間關系的縱向體系接近于一種命令服從的等級結構， 那么橫向政府間關系則可以被設想為一種受競爭和協(xié)商的動力支配的對等權力的分割體系 [1]。因此，研究橫向的地方政府間關系必須首先分析兩個關鍵緯度，即地方政府間的 競爭 與 合作 。1.1 地方政府間競爭關系。1956年查爾斯 M 蒂伯特（Tiebout）發(fā)表了《一個關于地方支出的純理論》。蒂伯特在此文中對轄區(qū)間競爭性供給公共物品和服務作了理論設想，即公共物品也可以像私人物品那樣，由不同地方政府供給并互相競爭，居民通過 以足投票 的退出機制來促進政府間競爭。 對大量的集體物品或公共產品而言，這一問題的確存在概念上的解。如果雙重身份者可以完全流動， 如同私人空間的一般均衡一樣，如果偏好和資源稟賦既定，這個解是最優(yōu)的，而且可解。 [2]蒂伯特模型是最早提出地方政府競爭的理論模型。作為全球范圍內的一種普遍現(xiàn)象，地方政府競爭是蒂伯特模型的現(xiàn)實反映，也是當代中國府際關系中的重要內容。自上世紀90年代以來，中國開展了行政權力下放和財稅體制改革，隨著中央行政權力逐漸向地方政府下放，地方政府逐漸擁有制定地方經濟發(fā)展規(guī)劃和配置資源的權力；財政制度改革使地方政府成為相對獨立的利益主體，具備了相對獨立的行政決策權，這就為地方政府間競爭提供了制度條件。在 以經濟建設為中心 的改革開放大背景下，地方政府必然圍繞資源爭奪而展開競爭。錢潁一把中國地方政府間競爭關系視為 諸侯經濟 有中國特色的維護市場的（market - preserving）經濟聯(lián)邦制 。[3]行政性分權使地方政府擁有競爭政策權，而財政體制改革使地方政府獲得競爭收益權。地方政府間競爭的內容有：(1)投資環(huán)境競爭。各政區(qū)政府通過改善本行政區(qū)域內的投資環(huán)境，包括便捷的政府服務、優(yōu)惠的投資政策等條件，吸引更多的資本、企業(yè)家和人才到本行政區(qū)域投資；(2)法律制度競爭。各政區(qū)政府完善本行政區(qū)域內的法律法規(guī)，制定保護投資者權益、保護產權和公民權利的法律，公正地執(zhí)行法律。(3)政府效率競爭。各政區(qū)政府進行行政改革，使政府成為一個廉潔和高效的政府，為投資者提供優(yōu)質的政府服務，政府嚴格按行政程序辦事，政府工作程序便民、透明、公正等等。[4]1.2 地方政府間合作關系。我國地方政府間的合作進行得如火如荼。這是我國地方政府適應區(qū)域經濟一體化、轉變政府職能、提高行政效率的舉措與行為。這種日益增強的地方政府間合作趨勢，OECD認為其原因主要是：由于環(huán)境保護和經濟持續(xù)發(fā)展等政策問題，亟需區(qū)域內各地方政府間協(xié)力處理；在全球化的沖擊下，區(qū)域內各地方政府間必須藉由資源和行動的整合，以發(fā)揮綜合作用，提升地方競爭力；盡管地方政府為提升其效能，已經與許多私部門或非政府組織建立伙伴關系，但地方政府間所建立的伙伴關系，仍是其它合作關系所無法取代的機制。中國的地方政府間合作關系是屬于 政府主導型 。當前中國地方政府間合作的內容主要有三：(1)組織搭建，即地方政府間合作中組織機構的創(chuàng)設和組織程序的建構。如長三角城市經濟協(xié)調會辦公室、副省(市)長級別的 滬蘇浙經濟合作與發(fā)展座談會 等；(2)功能互補：即產業(yè)優(yōu)化、經貿合作和基礎設施的統(tǒng)籌管理。地方政府間合作的視角較多地關注于區(qū)域內產業(yè)布局、產業(yè)結構優(yōu)化、發(fā)展外向型經濟等有關合作經濟戰(zhàn)略性發(fā)展問題；(3)對口支援：即發(fā)達地區(qū)在資金、技術、人才等方面支援欠發(fā)達地區(qū)。2 政府間關系協(xié)調機制的困境： 市場失靈 與 科層制失靈競爭關系和合作關系是地方政府間關系的主要內容，那么，協(xié)調地方政府間關系的機制有哪些呢？康芒斯認為，對不同經濟單位間的制度安排有三種類型：一是買賣關系，它體現(xiàn)的是市場中人與人之間平等的交換關系；二是管理關系，它表現(xiàn)的是上下級之間命令與服從的關系；三是配額關系，主要表現(xiàn)為政府與公民之間在法律上的上下級關系。從更抽象的觀點來看，根據(jù)不同主體間的地位平等關系做如下概括： 在科層制中，人們處于不同的等級序列；而在市場中，人們有平等的權力。因此，又可以將三種交易制度安排簡化為市場與科層制兩種制度安排。 [5]據(jù)此，協(xié)調政府間的競爭關系的機制應該是市場，具有平等地位的不同地方政府被視為相對獨立的經濟主體；而協(xié)調政府間的合作關系的機制應該是科層，即行政官僚體制，地方政府間合作關系主要是在行政官僚體制內部運行，受同級政府和上級政府的制約。市場制和科層制均是協(xié)調政府間關系的重要機制。2.1 市場機制及其治理績效市場被視為是地方政府間競爭關系的協(xié)調機制，市場機制在地方政府競爭中起著資源配置的基礎性作用。通過市場機制，使生產要素流向生產效率最高的轄區(qū)。市場機制調節(jié)下的政府間競爭關系具有以下積極效應：(1)地方政府在競爭中學習先進經驗，推動創(chuàng)新，尤其是對傳統(tǒng)技術和觀念的創(chuàng)新；(2) 地方政府競爭促進了產業(yè)結構的調整和優(yōu)化，促進了經濟增長方式的轉變；(3)地方政府競爭改善了投資環(huán)境，激活了市場，促進了經濟大發(fā)展； (4)地方政府競爭推進了政府職能的轉變，強化了服務意識，提高了服務水平，增強了政府責任心。但是，由于市場機制調節(jié)下的地方政府競爭關系過于注重利益追求最大化，從而導致一些消極效應。其具體表現(xiàn)為：第一，制度外稅收競爭。制度外的稅收競爭在當前地方政府競爭中普遍存在，其主要形式有：擅自執(zhí)行各種減免稅政策。比如一些地方政府在中央規(guī)定外，自行設立經濟開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)等，對這些轄區(qū)內的企業(yè)實行減征、免稅；放寬政策審批標準，擴大稅收優(yōu)惠適用對象等現(xiàn)象。第二，基礎設施的重復建設。由于基礎設施建設對吸引外來資源、促進經濟增長有著重要意義，各地方政府紛紛加大基礎設施的建設。根據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，地方財政支出項目中，基本建設支出逐年快速增長，分別由2000年的1092.93億元、2002年的1889.84億元上升到2003年的1906.53億元，占當年地方財政總支出的10.54％、12.36％、11.07％。其中2003年地方政府支出中基本建設支出比1996年多了近3倍。[6]第三，行政壟斷與地區(qū)封鎖。由于目前尚未建立完全意義上的統(tǒng)一市場體系，各地區(qū)特別是各省、市之間商品和要素的市場交易受到許多來自政府的行政干預。各地政府往往從本地利益出發(fā)，設置市場壁壘，壟斷并阻礙了重要原材料正常的市場交易。第四，行業(yè)過度競爭及生產能力過剩。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)資料，目前我國有900多種產品的生產能力利用率在60％以下，許多工業(yè)產品都存在不同程度的生產能力過剩，其中彩電、汽車、家用洗衣機和微電子計算機的生產能力利用率僅為40％ 60％。過度競爭行為造成巨大的資源浪費，阻礙了行業(yè)技術發(fā)展，甚至使得一些行業(yè)整體利益不斷降低。2.2 科層制及其治理績效把科層制視為一種協(xié)調地方政府間關系的機制，是指利用科層體系來進行資源配置，它是與市場相對的一種資源配置方式?？茖又圃趨f(xié)調地方政府間關系，是指依托行政組織內部的等級制權威和通過正確的獎懲制度對地方政府的行為進行規(guī)制。科層制調節(jié)下的政府間合作關系取得了一定的積極效應：(1)各地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，資源互補，有利于 下活全國一盤棋 ；(2) 在科層制內部可用以強制實施的控制手段，有利于矛盾沖突的解決；(3)幫助解決市場失靈，科層制可以幫助解決由團隊生產的外部性所導致的市場失靈問題；(4)增加政府間的信任，科層制用一種協(xié)調的方式使相互依賴的地方政府之間具有可預見性，從而減少了彼此間行為的不確定性。但是，科層制的天然弊病而必然給地方政府合作關系帶來一些消極效應。這主要表現(xiàn)在：第一， 本位主義 是區(qū)域合作機制的最大障礙。 分工不合作 的本位主義是地方政府合作的巨大障礙。國務院發(fā)展研究中心 中國統(tǒng)一市場建設 課題組的調查報告共列舉了42種包括數(shù)量控制、價格控制、工商檢查等地方保護主義的方式。[7]本位主義下的地方保護和利益沖突成為區(qū)域合作的嚴重障礙。第二，地方政府合作的組織形式制度化程度相對較低。其組織形式相對較為松散，沒有一套制度化的議事和決策機制，也沒有建立一套功能性的組織機構，基本停留在各種會議制度與單項合作機制和組織，一般采取集體磋商的形式。第三，中央政府角色 缺位 ，未能及時提供有效的政策或制度保障。雖然中央政府在宏觀層面上積極進行職能轉變與制度創(chuàng)新，但在稅制、政企關系、自由市場、社會保障等方面的政策和制度的缺失及不健全，未能為地方政府的合理運作營造必要的保障體系。2.3 政府間關系協(xié)調機制的 兩難困境從理論研究來看，市場與科層制都是協(xié)調地方政府間關系的兩種基本的治理機制，并且兩種治理機制有不同的適用情形。威廉姆森認為，當 不確定性、交易頻繁、資產專用性等變量處于較低水平 時，市場機制可能會取得比較理想的治理績效；當外部制度環(huán)境完善， 不確定性、交易頻繁、資產專用性等變量處于較高水平 時，科層制可能是一種比較理想的治理機制。然而，當市場和科層制組織機制都無法協(xié)調好地方政府間關系時，又該如何選擇呢？對此，國外學者主張在市場和科層制之間，另外還有一種力量在發(fā)生作用，這第三種力量就是網(wǎng)絡。[8]有學者建議用市場機制、組織間協(xié)調和科層制的三級制度分析框架來取代市場機制和科層制的兩級分析框架，即除了 看不見的手 和 看得見的手 之外，還有 握手 。[9]鮑威爾則直接提出了組織間網(wǎng)絡作為一種重要的組織間交易模式的觀點，他認為市場、科層制和組織間網(wǎng)絡三者作為組織典型化的代表存在著根本上的差別。[10]這種組織間網(wǎng)絡結構理論認為， 組織間為了實現(xiàn)利益最大化和共贏，通過長期的互動而形成類似網(wǎng)絡的組織聯(lián)盟，既避免了完全市場化的不穩(wěn)定和高額的交易費用，又因為沒有組成縱向一體化的科層制組織而節(jié)省了組織成本。 [11]但是，無論是用市場機制、科層制，還是組織間網(wǎng)絡結構，它們對地方政府間關系的協(xié)調存在三個明顯的缺陷與不足：(1)對政府間關系中的競爭與合作關系，往往是立足于單一、片面、孤立的研究，極少把競爭和合作關系做為府際關系的兩個層面綜合研究；(2)對地方政府間關系的治理，特別是有關政府間競爭和合作關系的治理方面，重視一種靜態(tài)的相互制約和均衡的制度安排，而忽視了動態(tài)的博弈與互動；(3)它過多的關注組織結構和法律制度，忽視了社會力量對政府間關系的影響，忽視了政府間關系是受 諸多力量共同決定的 客觀現(xiàn)實。因此，必須尋找新的解決途徑。3 構建和諧關系的制度思考：府際治理理論的研究緯度加拿大著名政治學教授戴維 卡梅倫認為， 現(xiàn)代生活的性質已經使政府間關系變得越來越重要。那種管轄范圍應涇渭分明、部門之間須水潑不進的理論在19世紀或許還有些意義，如今顯見著過時了。不僅在經典聯(lián)邦制國家，管轄權之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長，就是在國家之內和國家之間，公共生活也表現(xiàn)出這種傾向，可見喚作 多方治理（multigovernmance） 的政府間活動越來越重要了 [12]這種日漸興起的 多方治理 的政府間活動，就是 府際治理 。府際治理是行政革新和政府再造的重要產物，具有如下特征：(1)府際治理是以問題解決為焦點，被視為一種行動導向的過程；(2)地方政府間被視為互相依賴和伙伴關系，而非競爭對手；(3)府際治理注重聯(lián)系、溝通以及網(wǎng)絡發(fā)展的重要性，它強調政府間在信息、共同分享、共同規(guī)劃、一致經營等方面的協(xié)力合作；(4)強調公私部門的混合治理模式，倡導第三部門積極參與政府決策。顯然，府際治理理論能有效地克服科層制、市場機制和組織網(wǎng)絡理論的弊端，是一種有相對優(yōu)勢的新治理理論。如下表：比較項目科層制市場機制府際治理理論資源配置的方式行政命令價格機制網(wǎng)際互動沖突解決的方式行政命令利益協(xié)商網(wǎng)際溝通社會力量的參與少少多方參與上級政府的地位重要一般一般合作的穩(wěn)定性強弱強資源配置的效率低較高高根據(jù)府際治理理論的特點，在地方政府間關系的協(xié)調機制方面，作如下思考：3.1 網(wǎng)絡式的問題解決方式在處理沖突方式方面，府際治理拋棄依靠上級政府權威、法律裁判的科層制，也拋棄了利益至上主義的市場機制。它突出了目標管理、價值愿景、多方參與、對話和協(xié)商的沖突解決機制；強調組織互動與網(wǎng)絡關系，利用不同功能的專業(yè)網(wǎng)絡解決問題的過程；圍繞以目標結果導向，強調評估、執(zhí)行、監(jiān)督、縮短等功能，實現(xiàn)問題的解決。例如區(qū)域經濟中的地方政府間的競爭沖突時，府際治理除了通過行政區(qū)劃調整等傳統(tǒng)方式與策略外，更強調功能整合，通過地方政府間行政協(xié)議、行政契約的方式發(fā)展合作關系，達到地方政府間的整合效益；同時，府際管理還強調區(qū)域治理，通過跨行政區(qū)域界線的區(qū)域治理，以政策議題為導向的資源整合使其發(fā)揮綜合效益，提升整體區(qū)域的競爭力。3.2 項目和管理功能上的府際間轉移科層制在協(xié)調地方政府間合作關系時，往往局限于政府體系各部門間的合作，忽視了公共物品項目和管理功能上的考慮；市場機制在協(xié)調地方政府間競爭關系時，重視的僅僅是自身利益，而忽視了外部性問題；而府際治理主張依據(jù)效率原則，把相關公共物品項目和管理功能上進行府際間轉移。認為不同的服務在不同的地區(qū)有不同的效率。勞動密集型服務由小型到中型的組織承擔最有效率；資本密集型服務則通常是由服務于較大地區(qū)和人口的公共設施來承擔才最有效率。因此，公共物品和公共服務的供給，應該考慮規(guī)模經濟效益，采取更為靈活的組織形式。府際治理理論還主張設立政府理事會（council of governments, COG ）和地區(qū)規(guī)劃理事會（regional planning councils, RPC）等機構來處理公共物品的外部性。外部性是指生產或消費一定產品或服務對第三方的影響。工廠排放的濃煙是一種生產的負外部性：它由于對他人產生的不好影響甚至威脅人的健康，而把成本附加到了別人身上。這樣就需要政府理事會等機構采取措施，限制這種負面影響。3.3 利益的協(xié)商與補償機制利益是地方政府間關系的基礎，決定著政府間關系的屬性。無論是市場機制還是科層制，本質上都是對地方政府間的一種利益分配手段。在合作與競爭關系中，傳統(tǒng)的市場機制和科層制缺乏地方政府間一個合理的利益協(xié)調和補償機制。而地方政府作為地方利益的代表，這種本位主義的最大化利益追求極可能導致地方政府的機會主義傾向（opportunism），即在考慮和追求自我利益時具有隨機應變、投機取巧，為自己謀取更大利益的行為傾向。這種利益分享和補償機制，將有效地減少和避免地方政府機會主義的行為，增強穩(wěn)定的地方政府間關系。所謂利益分享和補償機制，指的是各地方政府在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范的制度建設來實現(xiàn)地方與地方之間的利益轉移，從而實現(xiàn)各種利益在地方政府間的合理分配。比如地方政府合作關系的出發(fā)點是地方政府通過合作來共享整體利益，必然打破傳統(tǒng)的小而全、大而全的工業(yè)體系，重新調整各地方政府的產業(yè)結構，形成合理的產業(yè)布局和產業(yè)分工體系。但是，在合作雙方中總有劣勢的一方，有些地區(qū)可能必須從某些產業(yè)推出或放棄，這就需要對其進行利益補償。3.4 重視社會力量的參與和諧政府間關系的構建，離不開社會力量的參與。只有當民眾有合法、有效的利益表達和實現(xiàn)渠道時，政府的公共政策實現(xiàn)了民眾利益時，才能有和諧社會的產生。為此，必須重視社會力量的參與政府間關系的營建。成熟的公民社會既是民主政治的重要特征，也是制約政府肆意妄為的積極力量。一個日漸長成的公民社會可以改變國家和社會之間的力量對比，使之有利于后者，形成 勢均力敵的反對派 。公民社會起到限制政府的作用，它可以通過實施公共倫理標準和行為準則并改進政治家和行政人員的責任制，使公職人員更負責地運用手中的權力。針對政府與市場的缺陷，一方面要完善和健全市場機制，使市場機制充分發(fā)揮功能；另一方面要加強政府建設，規(guī)范政府行為，提高政府效能，以保證政府干預的有效性。 而更為重要的是，我們應在市場這只 看不見的手 與政府這只 看得見的手 之外，建立和發(fā)展 第三只手 ，這 第三只手 的功能就在于規(guī)范市場和政府的行為，維護市場的秩序，減輕政府的負擔，緩和政府、企業(yè)與個人三者之間的矛盾，溝通政府與企業(yè)和社會成員的聯(lián)系。 [13]在構建和諧府際關系中，社會力量必將產生重要作用。參考文獻[1][美]理查德 D 賓厄姆著，九州譯.美國地方政府的管理：實踐中的公共行政[M].北京：北京大學出版社，1997，162。[2]Charles M. Tiebout. A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, 64 ( October 1956)，pp424。[3]Motinola, G.,Qian, Ying YI, and Weigast, B.R1995, Federalism, Chinese Style: The Political Basis For Economic Success in China, World Politics, 48(1): 50-81.[4]參見李軍鵬.論新制度經濟學的政區(qū)競爭理論[J].中國行政管理，2001（5）：52-58。[5]盛洪.分工與交易 一個一般理論及其對中國非專業(yè)化問題的應用分析[M].上海：上海三聯(lián)書店，1992，11。
解放軍文職招聘考試淺談十六大以來中央與地方政府間關系-解放軍文職人員招聘-軍隊文職考試-紅師教育
發(fā)布時間：2017-05-13 17:25:01淺談十六大以來中央與地方政府間關系我國是一個幅員遼闊、人口眾多、各地政治經濟文化發(fā)展不平衡的多民族國家。中央與地方之間的關系問題自接關系到國家的統(tǒng)一、民族的團結和社會的穩(wěn)定，關系著整個國家的治理和國家政權的鞏固與否，是國家政治生活的一個重要的原則問題。下面我們將對我國中央與地方政府間關系進行具體分析。一、政府報告中關于中央與地方關系的指導中央政府和地方政府關系是當前政府間關系研究的一個重要部分，是基于利益關系之上的權力分配關系，它既是一種利益關系，也是一種權力分配關系。從博弈的角度看，其關系是 非零和 博弈，是能夠達到雙方 共贏 。2002 年 11 月，黨的十六大召開。在十六大報告中，江澤民明確指出： 依法規(guī)范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關 系。 七年多來，中央與地方關系在完善社會主義市場經濟和構建社會主義和諧 社會的進程中出現(xiàn)了一些新的變化。2007 年 10 月召開的黨的十七大提出科學發(fā)展觀的根本方法就是統(tǒng)籌兼顧。統(tǒng)籌兼顧就是 要正確認 識和妥善處理中國特色社會主義事業(yè)中的重大關系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、 經濟社會發(fā)展、 人與自然和諧發(fā)展、 國內發(fā)展和對外開放， 統(tǒng)籌中央和地方關系， 統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益，充分調 動各方面積極性。 統(tǒng)籌中央和地方關系的主要措施就是：健全中央和地方財力 與事權相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉移支付制度；規(guī)范垂直管 理部門與地方政府的關系。 健全黨的民主集中制要求處理好中央與地方關系。2012年11月，十八大也強調 必須更加自覺地把統(tǒng)籌兼顧作為深入貫徹落實科學發(fā)展觀的根本方法，堅持一切從實際出發(fā)，正確認識和妥善處理中國特色社會主義事業(yè)中的重大關系，統(tǒng)籌改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍各方面工作，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內外發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌各方面利益關系，充分調動各方面積極性，努力形成全體人民各盡所能、各得其所又和諧相處的局面。從報告中我們可以看出我國十分重視中央與地方的政府間關系，同時也了解到隨著時間的推移，政府關于這個問題的工作重點也在隨之變化。二、中央與地方政府間關系的變化1、法治化程度在提高2004年3月22日，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》。《綱要》提出，全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標。這也就意味著到2015年前后，中央與地方的關系就應該基本上實現(xiàn)法治化、制度化的目標。在立法、司法方面，我國現(xiàn)行憲法和法律對中央與地方的關系已有相當?shù)囊?guī)定，盡管這些未必符合法治的要求。然而，在行政方面，我國現(xiàn)行憲法和法律對中央政府與地方政府各自的權限幾乎沒有作任何劃分，其法治化程度是最低的。在2007年 兩會 期間，全國政協(xié)委員楊志福向溫家寶總理轉述了一個順口溜： 村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國務院。國務院下文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，文件根本不兌現(xiàn)。 這個順口溜把一些官員欺上瞞下的行徑和中央政令不通的現(xiàn)狀夸張地呈現(xiàn)了出來。事實上，為了解決這一問題，我國一直在努力，進行旨在調整中央與地方之間行政關系的行政管理體制改革。例如: 2004年，國務院實行國家統(tǒng)計局直屬調查隊管理體制改革，最重要的一點在于實行垂直管理，各級調查隊成為國家統(tǒng)計局的派出機構，承擔國家統(tǒng)計局布置的各項調查任務，向國家統(tǒng)計局獨立上報調查結果；2004年，國家對省以下土地部門實行垂直管理；2006年7月，國家環(huán)?？偩纸M建華東、華南、西北、西南、東北等五個環(huán)境保護督察中心，連同上海、廣東、四川、北方、東北、西北等六個與核輻射安全監(jiān)督站，一共十一個環(huán)保單位的執(zhí)法監(jiān)督機構，直接由國家環(huán)保部門垂直管理，以減少地方對環(huán)保執(zhí)法的干擾。諸如此類的政策還有很多，在這條路上，我國已經開始著手并逐步完善。雖然問題并沒有解決，但是卻有了一定程度的改善。2、公共財政體制在完善新中國成立以來，我國財政體制的演變經歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、分灶吃飯（包干制）和分稅制三個階段。分稅制財政管理體制對于保證中央財政收入穩(wěn)定增長、增強中央宏觀調控能力、促進產業(yè)結構調整以及規(guī)范政府分配行為等方面發(fā)揮了重要作用。但是當然也存在著一定問題。因此，分稅制的改革與完善從未停止。關于所得稅收入分享改革實行漸進式增量分成辦法，即以2001年地方實際所得稅為基數(shù)，2002年中央與地方按五五比例分享，2003年至今則一直按六四比例分享。所得稅收入分享改革對地方財力的直接影響是：東部地區(qū)的固定收入部分大大下降，而中西部地區(qū)因間接得到東部的一般性均衡轉移支付而先降后升。這項改革對中西部政府機構的正常運轉起到了積極作用。在2004年進行的出口退稅負擔機制改革主要內容包括：降低出口退稅率；加大中央財政對出口退稅的支持力度；建立中央和地方共同負擔出口退稅的新機制。這一措施的實施，加大了地方財政的負擔，損害了地方財力。除此之外還有證券交易印花稅的改革和轉移支付制度的建立和完善。2006年10月11日中共十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》講： 完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制。完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財政轉移支付力度，促進轉移支付規(guī)范化、法制化。分稅制財政體制改革是一個與時俱進、不斷創(chuàng)新、不斷完善的系統(tǒng)工程。對財政體制合理與否的判斷必須考慮當時的時代背景，財政體制對地方財力的影響也一直處于動態(tài)變化之中?，F(xiàn)存的問題有一些實際上是國家發(fā)展的根本問題，僅靠稅制方面的努力無法實現(xiàn)，還需要其他各方面的協(xié)調配合。3、分權傾向在加強在新中國成立初期，計劃經濟體制下政治經濟一體化，地方政府完全受制于中央政府，幾乎看不出地方利益和自主權力的訴求和體現(xiàn)。中央政府雖然也主動嘗試了對地方權力的調整，但以20世紀50年代的第一次放權和60、70年代的 收權 放權 再收權 的失敗收尾。改革開放以來，我國經歷了體制轉型初期簡單的放權讓利到分稅制改革后的選擇性再分權，但是也存在一些值得進一步思考的問題。改革開放初期權力下放的力度加大，中央向地方和企業(yè)雙重放權，并擴大了大中城市的管理權限，地方利益訴求隨著地方權力和職能的擴大而膨脹，促使地方政府成為地方區(qū)域內獨立的具有經濟發(fā)展目標和自我利益訴求的行為主體?，F(xiàn)如今，雖然近期我國沒有集權還是分權的大政策調整，但是關于中央與地方政府間集權和分權的問題一直存在，總體來說自改革開放以來，中央對地方的控制在逐漸減弱，分權傾向加強，中央集權結構有向均權發(fā)展的趨勢，上文提到的就是關于中央分權的財權和事權的下放?，F(xiàn)如今學術界關于如今的中央與地方關系也存在著不同的爭論，中央政府主導，地方政府主導和中央地方混合主導的說法共同存在，但按目前形勢看來，我更傾向于混合主導型。同時可以預見，我國中央與地方在集權和分權的問題上還將不斷調整，達到 發(fā)揮中央和地方兩個積極性 。三、我國中央和地方政府間關系改進建議及未來發(fā)展趨勢盡管已經有很大的進步，但是我國還存在著一些問題。因此筆者認為要改善中央與地方政府間關系要從構建中央和地方的合理分權體制,明確中央和地方的職權范圍，健全中國的法律體系，對地方保護主義有所保留的控制以及建立和完善制度化的監(jiān)控機制等方面入手?？傮w來說，構建面向21世紀的我國新型中央與地方關系目標就是建立 強中央強地方 的關系格局。 要實現(xiàn)這一目標，我們要把政府自身建設，中央與地方關系法治化，協(xié)調區(qū)域發(fā)展和地方間關系結合起來。這三個方面要配套進展，循序漸進。這是我國建立社會主義市場經濟國家的內在要求，也是建設社會主義法治國家的要求。熊文釗先生對如何建構面向21世紀的中央與地方關系提出了處理中央與地方關系的八項原則:統(tǒng)一性與靈活性相結合原則、集權與分權相平衡原則、公民權利決定公共權力原則、地方自治原則、行政區(qū)劃與經濟區(qū)域相協(xié)調原則、行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則、公共權力成本最小原則、中央與地方關系法制原則。這對我們如何處理中央與的地方關系的原則，具有一定的借鑒意義。參考文獻：
